Jeffry Frieden – professeur à Harvard et spécialiste des relations monétaires et financières – a publié sur Bruegel un document intitulé : “Lessons for the euro from early american monetary and financial history”. L’objectif de ce rapport est de revenir historiquement sur l’établissement de l’union économique, monétaire et financière des Etats-Unis et d’offrir par la même occasion quelques éléments au débat sur la construction économique de l’Union Européenne.

J. Frieden rappelle avant toute chose que le continent américain de la fin du XVIIIe, début XIXe siècle n’est pas uni sur le plan monétaire: les régions du Nord-Est, industrialisées et urbanisées, préfèrent des politiques monétaires plus strictes (politique dite de « hard money »), gages de revenus pour les détenteurs d’obligations et d’une inflation maîtrisée. A l’inverse, les régions situées au-delà de la Frontière au moment de la conquête de l’Ouest, défendent une politique monétaire plus expansionniste (« easy money »), dont le but est de financer leur développement. Ces politiques accommodantes synonymes de régulation moins importantes permettent également de s’adapter plus aisément aux variations de récolte et de demande.

Un personnage est à l’origine de la crédibilité financière des Etats-Unis : Alexandre Hamilton. La guerre d’indépendance avait été largement financée par de l’émission de dettes provenant des 13 colonies et du Congrès continental. Ce dernier avait émis un « dollar continental », que l’inflation a rapidement rendu inutilisable. Ceci explique notamment pourquoi en 1780 le dollar espagnol était encore largement en circulation, comme l’explique B. Eichengreen dans son ouvrage Un privilège exorbitant. Elu à la tête des Etats-Unis, G. Washington nomme, en 1789, A. Hamilton premier Secrétaire du Trésor. Durant les deux premières années à ce poste, A. Hamilton rédige 3 rapports restés célèbres : deux Reports on the Public Credit et un Report on the Manufactures. Dans les deux premiers il souligne: « a national debt, if it is not excessive, will be to us a national blessing ». Il réussit en 1790 à faire voter le Funding Act, qui permet à l’Etat fédéral de reconnaitre et d’échanger la dette des Etats fédérés. Parmi les opposants au Funding Act, il y eut notamment Thomas Jefferson et James Madison, alors élus de Virginie, qui étaient donc plus sensibles aux intérêts du secteur agricole. Cette loi de financement créa quasi-instantanément la crédibilité financière des Etats-Unis : si en 1788 les obligations d’Etats s’échangeaient avec une décote de 40%, les obligations s’échangeaient au pair deux ans plus tard.

Billet de 3 dollars continentaux

Afin de régler les problématiques monétaires, A. Hamilton proposa une banque centrale dans son Second Report on the Public Credit. En 1791, la Bank of The United States voit le jour à Philadelphie. Bien que n’ayant pas de monopole d’émission, la banque des Etats-Unis devînt de facto, de par sa taille et son rôle d’agent fiscal du gouvernement, une banque centrale. Elle joua par ailleurs le rôle de prêteur en dernier ressort durant la panique financière de 1792. La politique relativement restrictive de la First Bank fut vivement critiquée à la fois par les gouvernements, qui se voyaient difficilement allouer des crédits pour financer la construction d’infrastructures répondants à la croissance rapide des Etats-Unis, mais également par les fermiers proches de la Frontière, incapables de financer une augmentation de leurs exploitations. Les statuts de la First Bank stipulaient que celle-ci arriverait à expiration en 1811. En dépit du soutien du nouveau Secrétaire au Trésor, Albert Gallatin et de T. Jefferson, le Congrès refuse de renouveler la première banque centrale.

Un choix qui s’avéra lourd de conséquences pour les Etats-Unis qui débutèrent en 1812 la guerre anglo-américaine et connurent donc de réelles difficultés financières. Lorsqu’en 1815, la guerre prît fin, une deuxième banque des Etats-Unis avait été programmée pour 1816. Le monde s’est toutefois complexifié, au moins sur deux plans : (i) d’un point de vue domestique la conquête de l’Ouest s’intensifie (environ 20 miles par année) ; (ii) le contexte international, alors dominé par les guerres napoléoniennes et le Blocus continental, s’ouvre à des possibilités d’échanges et de flux internationaux de capitaux. Devenu Président en 1829, Andrew Jackson se montra très critique vis-à-vis de la politique « hard money » de ses prédécesseurs (au premier rang desquels J. Monroe et J. Q. Adams). A. Jackson, élu du Tennessee, était empreint de l’atmosphère qui règne auprès de la Frontière. Sa rhétorique – classique d’un élu du Sud – fût la suivante lorsqu’il opposa son veto au renouvellement de la banque en 1832 : « If congress has the right under the Constitution to issue paper money, it was given them to be used by themselves, not to be delegated to individuals or corporations». Encore aujourd’hui, beaucoup de Républicains voient en Andrew Jackson un précurseur de leurs positions anti-FED !

First Bank of the United States – Philadelphie

Le non-renouvellement de la Second Bank of the United States a par la suite ouvert la voie à une ère d’autorégulation du système bancaire (free-banking). Libérées des règlementations bancaires et des restrictions sur le crédit, les banques multiplièrent les crédits accordés. Entre 1832 et 1852, le nombre de banques fût multiplié par 2 tandis que l’encours de crédits fût multiplié par 4. Les différentes politiques bancaires des Etats concernant les réserves de liquidités ont mené à des disparités dans les valeurs du dollar selon les Etats fédérés[1]. Au milieu des années 1840, plusieurs restructurations de dettes des collectivités territoriales eurent lieu, principalement pour les Etats du Sud. C’est à ce même moment que les Etats-Unis affirmèrent leur volonté de ne pas avoir recours au bail-out.

Nombre de banques et encours de crédit aux Etats-Unis

Nombre de banques et encours de crédit aux Etats-Unis (1820-1860)

Si l’Union Européenne connaît des difficultés que les Etats-Unis du XIXe siècle n’ont pas nécessairement rencontrées, plusieurs leçons peuvent toutefois être tirées de l’histoire américaine. Tout d’abord, il est impossible de satisfaire chaque opinion, dans un contexte de divergence des intérêts aussi prononcée. Les réformes menées par A. Hamilton ont eu pour objectif d’établir l’autorité d’une entité centrale, fédérale capable de résoudre rapidement une situation de crise, en tranchant pour un avis plutôt qu’un autre. C’est un problème que l’UE doit aujourd’hui promptement régler selon l’auteur: l’UE possède-t-elle une entité fédérale capable, ne serait-ce qu’en principe, de résoudre des problèmes communs ? L’autre leçon que peut potentiellement nous apprendre l’histoire américaine serait qu’une banque centrale apolitique ne doit pas devenir une règle d’or. L’auteur estime que la politique monétaire, comme toute autre politique, crée des perdants et des gagnants. La BCE doit être justement en ce sens éminemment politique et accepter un tel statut.

J. Frieden montre en réalité que le sentier choisi par les Etats-Unis pour bâtir une union économique, monétaire et financière viable a été long et délicat. Selon l’auteur, l’UE peut au moins retenir à ce titre deux éléments : (i) la nécessité de créer un organe centrale compétent et (ii) accepter l’idée que la BCE soit une entité politique. J. Frieden omet toutefois de présenter plusieurs points de divergence dans son parallèle historique. Qu’il s’agisse de la barrière de la langue, du passé commun entre plusieurs Etats-membres ou encore du contexte mondialisé, tous participent à la remise en cause, ne serait-ce que partielle, de l’analyse de J. Frieden.

[1] Gorton (1996) rappelle à ce titre l’existence du Van Court’s Banknote Reporter